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乡村振兴 | 乡村振兴产业发展用地政策解读

2024/06/13 09:04
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一、乡村振兴产业用地，符合规划是前提
我国土地按照所有权权属划分，可以分为国有土地和农民集体土地。本文讨论的乡村振兴产业用地仅包括农民集体土地。
（一）农民集体土地用途分类
农民集体土地，根据土地用途可分为：农用地、集体建设用地、未利用地。
【法律依据】《土地管理法》（2019修正）第四条：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
（二）农民集体土地利用现状分类

土地利用现状分类与《土地管理法》“三大类”对照表

（三）规划符合性是乡村振兴产业用地的前提
我国对土地实行严格的用途管制制度，即使是在乡村振兴大背景下，产业用地必须符合国土空间规划规定的用地用海分类用途标准。如需改变，则需要依法办理相关手续，如农用地转用手续。

【依据】《乡村振兴用地政策指南（2023年）》第四条：把加强国土空间规划管理作为乡村振兴的基础性工作，实现规划管理全覆盖。按照先规划后建设的原则，各地根据国土空间总体规划，在“三区三线”划定基础上，结合实际加快推进城镇国土空间详细规划和村庄规划的编制（修编）和审批，为开发建设、乡村建设行动以及实施乡村建设规划许可等提供法定依据。

二、乡村要振兴，必须进行农村土地制度改革
乡村振兴产业用地，也需成片可开发的建设用地。但相较于国有土地，农民集体土地中可用于连片开发的建设用地很少，且由于农民集体土地自身特点及国家的强监管模式，农民集体土地的开发利用，存在诸多难点问题。
（一）流通难问题。农民集体土地系农民维持基本生活的基本保障，具有社会保障的功能，相较于财产属性，农民集体土地更强调村民资格身份属性，相较于国有土地，存在流通难的问题。
（二）耕地保护问题。农民集体土地中，除宅基地外，大量土地为农用地，国家遂规定了农用地转建设用地制度，但保护耕地仍是首要考虑，如耕地“进出平衡”制度，确保18亿亩耕地保护红线。
（三）规划问题。一是农民集体土地主要规划用于农业；二是较多村镇尚未制定村庄规划，导致项目审批缺少规划依据。
（四）新增用地指标难问题。主要是新增建设用地指标落实难。
【总结】乡村发展同样缺少土地，尤其是可整体成片开发的建设土地。因此，要振兴乡村，必须突破现行农村土地制度和监管要求，必然离不开土地政策改革支持。
三、乡村振兴用地改革进程
（一）农民集体土地“三权分置”
1. 宅基地“三权分置”
2018年中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。
宅基地“三权分置”有效破解了宅基地流转限定在集体经济组织内部的制度障碍，在扩大农户宅基地流转范围增加收益的同时，也为乡村振兴产业用地带来机遇。
2. 农民集体土地“三权分置”
新修订《农村土地承包法》（2019年1月1日起施行）规定了农民承包权依法可以流转，这标志着农民集体土地的“三权分置”制度确定，即集体所有权、承包经营权以及土地经营权的分离。
农民集体土地“三权分置”有效激活了农村建设用地市场，为农村集体建设用地开发和利用带来投资热度。
（二）闲置宅基地有效利用
《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）规定：鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的，要严格遵守合同法的规定，租赁合同的期限不得超过二十年。合同到期后，双方可以另行约定。在尊重农民意愿并符合规划的前提下，鼓励村集体积极稳妥开展闲置宅基地整治，整治出的土地优先用于满足农民新增宅基地需求、村庄建设和乡村产业发展。闲置宅基地盘活利用产生的土地增值收益要全部用于农业农村。在征得宅基地所有权人同意的前提下，鼓励农村村民在本集体经济组织内部向符合宅基地申请条件的农户转让宅基地。各地可探索通过制定宅基地转让示范合同等方式，引导规范转让行为。转让合同生效后，应及时办理宅基地使用权变更手续。对进城落户的农村村民，各地可以多渠道筹集资金，探索通过多种方式鼓励其自愿有偿退出宅基地。

2020年9月9日，中华人民共和国自然资源部《对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》规定：农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。

（三）集体经营性建设用地入市
1. 集体经营性建设用地入市立法规范
2020年01月01日起施行的《土地管理法》确立了农村集体经营性建设用地入市制度。
《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》第六十三条第一款：土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。
2021年09月01日起施行的《土地管理法实施条例》第四章第五节明确了集体经营性建设用地入市的条件、范围、方式、程序、合同等入市交易具体规则。
2. 什么是集体经营性建设用地

从土地用途的角度，农村集体建设用地可以分为三大类，分别是宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。

《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》（银监发〔2016〕26号）中曾明确写到“农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地”。
【提示】集体经营性建设用地是集体建设用地的一种，不能与集体建设用地的概念混同。2019年《土地管理法》修订所针对允许入市的土地仅限于集体经营性建设用地，并没有放开宅基地以及集体公益性公共设施用地全面入市的路径。
3. 集体经营性建设用地由谁入市

根据《土地管理法》等规定，集体土地的所有权主体归属于农民集体，但农民集体是一个抽象概念，因此，法律规定层面对代表农民集体行使所有权的主体作出规定。

【提示】村民委员会（村民小组）只有在农村集体经济组织未设立的情况下，才可代行集体经济组织的职能；农村集体经济组织设立后，村民委员会（村民小组）不再行使集体经济组织的职能。
【依据】《民法典》第一百零一条：居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。
2023年年初十三届全国人大常委会第三十八次会议审议并公布的《农村集体经济组织法（草案）》明确“农村集体经济组织代表成员集体行使集体财产所有权，主要负责经济事务；村民委员会是基层群众自治组织，主要负责公共事务和公益事业。农村集体经济组织健全后，原由村民委员会、村民小组代行的集体经济组织的职能应当归由农村集体经济组织行使”。
4. 集体经营性建设用地入市条件
第一，入市的土地要符合规划。只有土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途的土地才可以入市。
第二，入市必须要经过依法登记。这里的登记首先是指集体土地所有权的登记，通过登记明确土地的归属和入市主体；其次是在土地使用权再次流转的情形下，应当依法进行集体经营性建设用地使用权登记。
第三，需要在每年的土地利用年度计划中作出安排。
【依据】《土地管理法》（2019修正）第二十三条、第六十三条
5. 集体经营性建设用地入市方式
土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。
【提示】《民法典》第七百零五条：租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。租赁期限届满，当事人可以续订租赁合同；但是，约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。
6. 集体经营性建设用地入市制度目前属于试点阶段，未全面推开
虽然新《土地管理法》《土地管理法实施条例》对农村集体经营性建设用地入市都有明确规定。但在操作层面仍缺少具体制度规范。
2022年9月6日，中央全面深化改革委员会第二十七次会议提出，农村集体经营性建设用地入市，试点先行，暂不全面推开。
【陕西省农村集体经营性建设用地试点县（市、区）】
西安市（3个）：高陵区、阎良区、灞桥区；
宝鸡市（1个）：凤翔区；
咸阳市（1个）：三原县；
渭南市（1个）：临渭区；
延安市（1个）：富县；
汉中市（1个）：汉台区；
安康市（1个）：旬阳市。
四、乡村振兴产业用地经验
（一）入市试点之外地区，可通过入股、联营解决农村用地难题

实质就是集体经济组织以集体建设用地所有权人的身份，采用将集体建设用地使用权作价出资入股的形式与其他单位、个人共同举办企业。

1. 法律依据
《土地管理法》（2019修正）第六十条：农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。
《土地管理法》（2019修正）第六十一条：乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
2. 产业限制
从产业类型上看，适用于一般的工业、仓储、商业项目及廉租住房项目用地，但不得利用集体建设用地建设销售小产权房，不适用于商品住房开发。
国土部、住建部《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》宣布将13个城市纳入试点。分别是：北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都。
3. 供地主体
和国有建设用地不同，集体建设用地的供地主体不是市县自然资源部门，而是其所有权人，即相应的农民集体经济组织，市县自然资源部门的审核与市县人民政府的审批，是以行政监管人的身份履行用地监管职责，而非以所有权人身份供地。

（二）充分利用农村闲置宅基地和农房

【政策依据】
1. 在符合国土空间规划确定的用地类型、控制性高度、乡村风貌、基础设施和用途管制要求、确保安全的前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务、民俗体验、 文化创意等农村产业。【《自然资源部办公厅关于过渡期内支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的通知》（自然资办发〔2022〕45号）、《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）、《关于促进乡村民宿高质量发展的指导意见》（文旅市场发〔2022〕77号）】
2. 鼓励盘活利用乡村闲置校舍、厂房等建设敬老院、老年活动中心等乡村养老服务设施。【《自然资源部关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》（自然资规〔2019〕3号）】
3. 在充分保障农民宅基地用益物权的前提下，探索农村集体经济组织以出租、入股、合作等方式盘活利用闲置宅基地和农房，按照规划要求和用地标准，改造建设乡村旅游接待和活动场所。【《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》（文旅资源发〔2018〕98号）】
【提示】现行的法律和政策是允许而且鼓励宅基地改变用途的，当然主要是为了盘活用好闲置宅基地。但改变原批准用途，首先要符合规划，需要办理乡村建设规划许可证。
【问题】没有村庄规划，如何办理乡村建设规划许可证
《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发〔2023〕69号）第八条：优化乡村建设规划许可管理。依据依法批准的村庄规划核发乡村建设规划许可证；未编制村庄规划的，可依据县或乡镇“通则式”的国土空间规划管理规定，核发乡村建设规划许可证。在城镇开发边界内使用集体土地进行建设的，可依据国土空间详细规划核发建设工程规划许可证；地方性法规另有规定的，从其规定。核发农村村民住宅类乡村建设规划许可应重点审查用地面积、四至范围、建设占用现状地类、建筑面积、建筑高度、建筑层数、相邻关系等事项。在尊重乡村地域风貌特色的前提下，鼓励各地提供农村村民住宅、污水处理设施、垃圾储运、公厕等简易项目的通用设计方案，并简化乡村建设规划许可的审批流程。
（三）点状供地
对点状供地最通俗理解就是“用多少，转多少，供多少”，即不是大面积成片供地开发建设，而是零散多个小面积供地开发建设，最早可以追溯到2017年之前，当时叫“坡状供地”，专门针对浙江山地、坡地多而不宜按传统的成片开发模式供地的实际情况而提出的。
（四）关注集体经营性建设用地入市
利用集体经营性建设用地发展休闲农业配套设施，是今后乡村振兴产业用地主要方向和方式。
（五）其他特殊用地政策
一是选址在土地利用总体规划确定的城镇规划区外的自驾车旅居车营地，其公共停车场、各功能区之间的连接道路、商业服务区、车辆设备维修及医疗服务保障区、废弃物收纳与处理区等功能区可与农村公益事业合并实施，依法使用集体建设用地，其自驾车营区、旅居车营区、商务俱乐部、木屋住宿区、休闲娱乐区等功能区应优先安排使用存量建设用地，确需新供的，用途按旅馆用地管理，宜以招标方式实行长期租赁或者先租后让；其他功能区使用未利用地的，在不改变土地用途、不固化地面的前提下，可按原地类管理。【国家旅游局等 11 个部门印发的《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》（旅发〔2016〕148 号）】。
二是文化和旅游项目中，属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不改变原用地用途的，不征收（收回）、不转用【文化和旅游部等 6 个部门印发的《关于推动文化产业赋能乡村振兴的意见》（文旅产业发〔2022〕33 号）】。
三是选址在国土空间规划确定的城镇开发边界外的经营性营地项目。营地在不改变土地用途、不影响林木生长、不采伐林木、不固化地面、不建设固定设施的前提下，可依法依规利用土地资源，推动建立露营地与土地资源的复合利用机制，超出复合利用范围的，依法依规办理相关用地手续【文化和旅游部等 14 个部门印发的《关于推动露营旅游休闲健康有序发展的指导意见》（文旅资源发〔2022〕111 号）】。
四是各地依据国土空间规划在矿山修复后的土地上发展旅游产业，建设观光台、栈道等非永久性附属设施，在不占用永久基本农田以及不破坏生态环境、自然景观和不影响地质安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不转用，按现用途管理【《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号）】。
五是经市县发展改革、住房城乡建设、农业农村、文化和旅游等主管部门认定为仅在年度内特定旅游季节使用土地的乡村旅游停车设施，在相关设施不使用永久基本农田、不破坏生态与景观环境、不影响地质安全、不影响农业种植、不硬化地面、不建设永久设施的前提下，可不征收（收回）、不转用，按现用途管理【国家发改委等13部门关于印发《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018年-2020年）》的通知（发改综合〔2018〕1465号）】。
六是利用现有山川水面建设冰雪场地设施，对不占压土地、不改变地表形态的，可按原地类管理，涉及土地征收的依法办理土地征收手续【《全国冰雪场地设施建设规划（2016－2022年）》（体经字〔2016〕646号）】。
七是对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动【《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》（国办发〔2015〕93号）】。
八是利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游而必须的配套设施建设，可在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下，在村庄建设边界外安排少量建设用地，实行比例和面积控制，并依法办理农用地转用审批和供地手续【自然资源部、国家发改委、农业农村部印发的《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）】。
九是对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发；其中以林草地修复为主的项目，可利用不超过3%的修复面积，从事生态产业开发【《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）】。
十是鼓励利用“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）发展休闲农业，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。【农业部、国家发展和改革委员会、国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、文化部、中国人民银行、国家税务总局、国家林业局、国家文物局、国务院扶贫办《关于积极开发农业多种功能、大力促进休闲农业发展的通知》（农加发〔2015〕5号）】。
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